新书丨《40年改变中国》：四十余位经济学大家谈改革开放
“1993年，中央决定进行财税改革。我记得非常清楚，8月1日，到北戴河开会，参加会议的有财政部的、体改委的，我作为税务总局工作人员参加会议。事实上，1994年财税改革的核心，针对的就是已经暴露出种种问题的承包制。但为减少改革的争议和阻力，凝聚共识，时任国务院副总理的朱镕基多次同参与改革的同志说，不允许你们写任何文章针对承包制，你们不要掀起一个意识形态争论，咱们就是按照废除承包制这个思路去研究方案、去推进改革，但不能打笔墨官司。要从实际问题出发，说政府收入太少了，中央财政收入太少了，不符合市场经济机制，从这个角度宣传改革的必要性。虽然提出不争论承包制，但在设计财税制度改革方案时已经下决心要把承包制废除。”
在新书《40年改变中国：经济学大家谈改革开放》所收录的访谈文章中，国家税务总局原副局长许善达如是回忆起分税制改革过程中的一个场景。
“总结过去，解释当下，回答未来。”为纪念改革开放40周年，由《经济观察报》研究院院长新望主编、中国经济体制改革研究会名誉会长高尚全等著的《40年改变中国：经济学大家谈改革开放》一书今年8月由北京联合出版公司出版发行。
该文集通过高尚全、张维迎、许善达、魏礼群、刘胜军、许小年、刘世锦、巴曙松、郑新立等四十余位亲历者、推动者、高层智囊，重新检视中国改革开放40年来所走过的道路，以新的视角探讨了新时代的改革之路。
这40位经济学大家中，许善达亲身参与了分税制改革。1985年，中国农业科学院农业经济专业研究生毕业的许善达调进财政部税务总局（财政部税务总局1988年改为国家税务局）。此后，许善达亲身参与了1994 年财税改革。
分税制改革是新中国成立以来规模最大、范围最广泛、内容最深刻、成果最显著的一次改革。在《40年改变中国：经济学大家谈改革开放》一书收录的《1994年财税改革的经过和经验——国家税务总局原副局长许善达访谈录》中，许善达回顾分税制改革的背景时说：
“20世纪80年代中后期，为调动地方和企业的积极性、保证财政收入的上缴，承包制从农村被引入解决国家和企业之间，以及中央和地方之间两个重要的财税分配问题上……承包制实施后，虽然发挥出一些短期效应，但由于其制度固有的弊端，问题很快就显现出来。一是政府财政收入事实上比按照税法征收的收入减少了。承包制设计的一个目的就是减轻企业负担，调动企业积极性，但由于承包合同的签订是通过企业与政府一对一谈判完成的，企业负担的减轻常常就变成了没有规则的减轻，谈得好，减得多；谈得不好，减得少。二是造成国家宏观调控政策的全面放松：如企业包贷款，贷款额度、利率高低、贷款期限等全部包含在企业与政府签订的合同里，银行只能按照合同给企业贷款，利率说多少就多少。在这样一个状况下，政府很难随经济形势的变化及时调整宏观经济政策。如果说价格闯关是1988年发生通货膨胀的导火索，那么承包制就不得不说是其中的一个主要原因。”
在这样的背景下，以废除承包制为改革最本质的内容的分税制改革被提上日程。
许善达回顾说，“1994年财税改革时，财税部门拿出的是一个经过多年理论研究和实践探索形成的改革方案。在方案里，我们通过增值税制度，彻底废除了国家和企业之间的承包制。这主要得益于三个关键点。
“一是设计增值税发票制度。国外有两种增值税扣除办法，一种是查账扣除，一种是发票计算扣除。我们选择了按发票计算扣除。采用这个办法，除非你生产的产品只卖给最终消费者，那实不实行增值税无所谓，因为处在最终环节消费的消费者不需要再扣税。否则，只要你的企业生产中间产品，而购买你这个产品的企业实行增值税的话，一定会要求你也实行增值税。因为如果你不实行增值税，开不出增值税发票，买者就不能在增值后再次卖出商品时扣税，这样他就会去买能出具增值税发票的企业的产品……采用发票扣税的制度，就把企业承包制给废了，无论是谁都得按发票计算缴税、扣税。这是我们搞税收业务的同志，按废除承包制设计出来的，这个是核心。
“二是推行分税制改革。分税制的主要内容是在中央与地方之间合理划分财权和事权。其中，中央与地方政府之间的收入按税种进行划分。为改变中央财政失控的局面，决定将全部税收中比重大的增值税按‘七五二五’比例进行分配。当时很多地方与中央讨价还价，提出的都是要降低中央在该省的分成比例。朱镕基同志指出，如果不同的省都各定一个不同的比例，那和承包制就没有分别了，我也就天天和省委书记谈判吧，因此必须坚持全国统一比例，省里的困难可以通过转移支付解决。按照这样的设计原则推行分税制，不随便开口子，事实上就打破了包税上交中央的局面。
“三是组建国家和地方两个税务机构。1993年4月，国家税务局更名为国家税务总局，并升格为国务院直属机构。其后，国务院发出组建中央和地方两个税务机构的通知，规定国家税务局系统实行国家税务总局垂直管理的领导体制，省级地方税务局实行地方人民政府和国家税务总局双重领导、以地方政府领导为主的管理体制，并划分了两个税务机构的征收范围……”
1994年分税制改革废除了两个承包制，财政实现增收，中央财政收入占全国财政收入比重下降的局面得到扭转，成效明显。
在许善达看来，这次改革有两个经验特别值得总结和借鉴：第一，坚持增量改革，不搞存量改革；第二，要把握住改革的方向，不去刻意追求一步到位、极其完美的改革。
许善达以分税制改革中著名的核心争论——以1992年还是以1993年为基数——来举例说，“1993年8月底9月初，国务院总理办公会议、国务院常务会议、中共中央政治局常委会议先后讨论并原则通过财税改革方案和分税制财政 管理体制改革方案。9月至11月，朱镕基同志带领财政、税务等部门60多位同志，先后到过17个省市，一个省一个省介绍、解释改革的方案，与地方负责同志交换意见。当时中央政治局常委会通过的决议是在财税改革中保证企业和地方的既得利益。按照基数与增量分配的原则，基数范围内的税收按原有承包制度在中央与地方之间分配，基数以上的增量按新分税制分配。因为原有制度是地方留得多、中央少，所以基数越高，地方利益越大。按财政税务的工作惯例，一个制度改革都是以前一年为基数算账，从下一年开始实施。财政部和税务局的方案是以1992 年为基数算账，新制度从1994 年施行。广东是改革开放的前沿阵地，在实行财政包干体制时地方财政留成比例较大。由于分税制和财税改革对其利益触动较大，因而广东的同志对改革的时机和内容存在很大忧虑。广东的同志提出应该以1993年为基数。因为中央政治局常委会决议是要保证地方既得利益，而1993年1月至9月广东税收有增量，这个增量是广东既得利益。如果以1992年为基数，相当于中央把广东1993年1月至9月的既得利益拿走了一大块，这不符合中央政治局常委会的决议。
“当时财政部、税务总局考虑到距离1993年结束还有几个月，如果宣布以1993年为基数，不知多少地方会出现在基数上做手脚以抬高基数的情况。但是朱镕基同志展示出其极高的政治智慧，他同意以1993年为基数来取得广东的同志对分税制方案的认同。他说，中央通过分税制改革要什么？不是要地方的存量，而是从增量里多拿，方针在这儿。以1993 年为基数无非就是地方抬高基数，中央财政在几年内拿不到增量。但是，只要分税制出台了，几年以后增量总会越来越多，中央就可以集中财力了。不然，分税制1994年推不出去，如果几年以后再推出分税制的话，存量还是要上去。现在将制度推出去，几年以后总能把增量拿到手。但是增值税‘七五二五’分成比例绝不能变，也就是说，只要有了增量，中央要拿 3/4。最后，中央批准了朱镕基同志以1993年为基数的意见。结果，1993年基数从1992年的2600亿扩大到3600亿，增加了1000亿，这在当时不是个小数目，其中有很多是虚增增量。中央想出一个办法，即凡是1994 年税收增长率达不到16%的，倒扣基数。如增长率只有10% ，基数就要扣6个百分点。这对于解决基数超常增长的问题很有用处。虽然存在虚增增量的问题，但兼顾了中央和地方的利益，减少了改革阻力，使得新制度能够实施下去，这无疑是成功的。”
对于“不去刻意追求一步到位的改革”这一经验，许善达举例说，“应该说，税务总局一开始设计的是一个相当规范的市场经济下的税制：没有营业税，无论是商品还是劳务，所有行业都征收增值税，而且是消费型增值税；企业所得税不管外资还是内资企业全部统一。”
然而，“1993年8月，朱镕基同志在北戴河研究税制和分税制改革方案时，这两个方案都碰到了很多问题”，包括增值税抵扣、企业所得税统一、保留服务业的营业税等三方面问题。
比如关于企业所得税统一问题，“1994 年以前，我国的企业所得税划分为国营企业所得税、集体企业所得税、私营企业所得税和外商投资企业所得税。这种按照经济性质划分所得税的制度，无法处理股份制企业的所得税问题，不利于公平竞争，与市场经济改革方向不一致。当时税务总局提出的建议是无论内资还是外资都合并成一个企业所得税。在讨论时，对合并内资企业所得税没有分歧，但对合并内外资企业所得税有不同意见。一种意见强烈主张，如果外资企业所得税不能优于内资企业，会妨碍引进外资战略。在这种形势下，只好先统一内资企业的所得税，内外资企业的则暂时不统一，而且还要把内资企业所得税税率设计得相对高些，连工资也不能全部在税前列支。在内外资企业两套所得税税法下，内外资企业所得税税负水平相差一半。”
“这三项可以说是 1994 年财税改革的遗留问题。因为当时各种制约条件，没有办法按照一个正常的、规范的税制一步改革到位。但从另一方面看，这也为税制进一步深化改革指明了方向，那就是解决好这三项遗留问题。”许善达认为。
事实上，许善达上述关于1994年财税改革的经过和经验的回顾，只是《40年改变中国：经济学大家谈改革开放》一书中四十位经济学大家对中国改革开放40的回顾和思考之一。
该书共分回顾与展望、市场化改革、发展与转型等部分，许善达等四十余位经济学大家在书中紧扣“40年改变中国”这一主题，结合各位研究者、亲历者对改革开放的片段回忆或宏大叙事，从经济运行方式、发展阶段转换、三农及城市化、行政体制改革、金融改革、对外开放、专项改革等方面，剖析了当前中国面临的问题和难点，对进一步深化改革的方向、动力等作了系统研究。
“中国改革开放40周年之际，正是我们承前启后、继往开来的关键节点。在这个新的历史起点上，我们有必要回顾和梳理中国改革开放40年的成就、经验和教训，为我们即将开启的新的改革探索积累更多的可供借鉴的经验，在理论和实践上不断丰富中国特色社会主义。”曾多次参加中央重要文件起草工作的高层智囊、中国经济体制改革研究会名誉会长高尚全在该书序言中写道。
文章来源：澎湃新闻2018年8月13日（文中观点仅代表作者作为一位研究人员个人的看法，不代表任何机构的意见和看法）
记者：王俊
本篇编辑：朱伟豪